2018年1月15日，江蘇省住建廳、發改委及財政廳聯合發布《推進政府投資工程集中組織建設的指導意見》（蘇建建管〔2018〕23號），明確本地政府投資工程組織建設工作由政府直接授權實施單位，并由實施單位承擔工程組織建設及工程立項報審招標職能。回顧2016年北京市政府與京投公司的授權經營模式（ABO），同樣是指定業主、委托建設，這兩者間有著異曲同工之處。
這是否標志著我國政府類投資工程項目投融資體制機制已經進入了授權建設模式的新階段？本文對ABO模式深入分析，建議政府日常性支出項目（如公路養護、綠化維護等）和納入政府預算范圍的資本性支出項目采用ABO模式，促使融資平臺市場化轉型；未納入政府預算的資本性支出項目謹慎開展ABO模式，防止走老路，變相增加地方政府隱性債務。
一、ABO模式概述
授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）模式首創于北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司簽署的《北京市軌道交通授權經營協議》（以下簡稱“協議”）中，即北京市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業主職責，京投公司按照授權負責整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項目的投資、建設、運營等整體服務。政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付京投公司授權經營服務費，以滿足其提供全產業鏈服務的資金需求。京投公司也因此成為北京軌道線網發展過程中的統一“業主”。
二、ABO與PPP、政府購買服務、特許經營及委托代建的比較
ABO模式作為一種新的政府項目建設模式，其誕生引發了包括各招標代理、監管部門等多方的關注，厘清ABO與PPP、政府購買服務、特許經營及委托代建等模式的概念，區分其間差異，將有利于未來針對不同項目的具體采購模式進行正確選擇。
注：融資平臺公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能（改制轉型后）方可參與地方政府PPP項目，平臺公司可作為社會資本參與PPP項目（國辦發〔2015〕42號）
根據《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊等建設工程作為政府購買服務項目。地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資。
三、京投ABO模式運作結構
《授權經營協議》中明確規定，京投公司要承擔與其他社會資本合作等具體工作；通過市場競爭機制選擇建設管理和運營單位并報相關部門批準。所以，京投公司可以根據項目通過市場競爭機制引入外部建管、運營單位來投資建設運營或與社會資本合作采取PPP模式實施項目。
圖1 ABO運作結構圖[1]
北京市政府目前根據協議約定，向京投公司支付授權經營服務費295億元/年，主要用于項目建設、更新改造和運營虧損補貼等方面，同時京投公司充分發揮自身優勢和市場價值，通過債權、股權等投融資方式籌集剩余建設資金，以保障項目順利建設。
圖2 京投（ABO）投融資模式及資金構成
四、對ABO模式的困惑與不解
ABO模式是北京市政府及京投公司等多方智慧的探索結果，不可否認在促進融資平臺轉型、實現政企分開、體現政府務實態度等方面有一定的積極意義，也不失為地方融資平臺公司市場化轉型的一種嘗試，但在現行操作模式下，ABO也帶來了不少亟待明確和解決的困惑與不解。
1、授權經營主體的確定
ABO模式由于是政府直接授權公司經營，并未走相應競爭性程序。雖然政府選擇授權經營主體的方向大致為“本行業中有深厚的積淀，有較高的專業化服務能力，能夠成為‘市場資源整合者’的企業”，但面對具備同等實力的企業，政府將根據怎樣的標準進行甄別和篩選，并依照怎樣的程序來保證授權機制的公開性、透明性？對比以前地方政府直接將公共資源交給屬地國企的方式，ABO已轉變為地方政府與屬地國企簽訂協議的形式，但此類轉變僅為形式上的轉變，并沒有完全的改變壟斷經營的特性，屬地國企在獲得授權的過程中仍未受到相應招、投標法或招、投標規模的限制，政府也未對屬地國企的資質和相應建設能力進行實質性的考量，因此，對于政企分離及市場化運營，仍是形式重于實質。
2、ABO模式的實操
從京投案例我們可以看出，ABO模式沒有如PPP項目一般，在簽訂授權協議前進行“物有所值”和“財政承受能力”論證，也沒有按照財政部87號文中的負面清單、預算安排進行約束。所以ABO模式是區別于PPP模式和政府購買服務模式的。那么，ABO模式設立之初如何進行識別論證，產品如何進行設計，政府支付的經營服務費如何計算和支付，授權經營主體的經營績效如何考核等，都應該在協議簽訂之前進行明確。而ABO模式若要廣泛推行，除了上述問題要明確具體標準，還有很多實操部分需要具體管理辦法和操作指南來合理化推進、合法化實施以及后續合規化指導。
3、授權經營主體身份
在京投實例中，從北京市政府的授權情況來看，京投公司其實是擁有“業主”和“受托經營者”雙重身份。作為“業主”，京投公司履行項目的構思、融資、市場推廣、主要目標的確定、招標和合同談判過程中涉及重大原則問題的決策以及項目方案審查、重要設備和材料的審查、合同價款變更、工期變更、方案變更等重大問題的管理和決策職責；作為“受托經營者”，京投公司履行業主項目經營管理職能，具體負責對受托地鐵線路進行運營管理及廣告、商貿、地下通信等經營活動，統一管理受托地鐵線路的指揮調度系統，及以地鐵相關資源開發為主的其他多角化業務等。
經授權后，京投公司既作為“業主”，又作為“受托經營者”，在行使權力和履行職責的過程中，可能存在采取市場化競爭方式使得運營利益最大化卻受到業主身份制約的情況，那么理順兩個身份之間的關系，從雙重身份的角度進行運營管理決策，同時合理設定政府對建設運營單位的績效考核指標，顯得尤為重要。
4、授權建設與委托建設的區別
ABO模式中的授權建設是否屬于行政授權？授權建設和委托建設又有何區別？若ABO模式授權屬于行政授權，則從授權法律主體角度來看，授權權力僅來源于法律、法規和規章，即建設單位只有通過法律、法規和規章才能獲得授權，其他所有方式的授權均只能視為委托。對于地方政府而言，地方性規章是由省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和行政法規按照規定程序所制定，也就是說只有省、自治區、直轄市以及省會城市和經批準的較大城市才能采用行政授權。
從法律責任歸屬角度來看，授權模式下，被授權方以自己的名義實施所授予的權力，權力行使的結果（法律責任）直接為被授權方承受；委托模式下，受委托方只能以委托方的名義活動，其行為的結果（法律責任）仍然歸屬于委托方。兩者的法律責任顯然有較大區別。
五、結論及建議
筆者通過前文的分析結合前輩們對ABO的解讀，得出以下結論及建議：
1、ABO模式是平臺公司市場化轉型的創新舉措。ABO模式使得政府對平臺公司的財政支持由內部撥款形式的直接給與轉變為根據協議約定支付，其補貼標準及方式較以往更具公開性、透明性，更方便第三方金融機構進行資信審核，從而使得平臺公司融資的可操作性更強，這也是融資平臺公司轉型過程中市場化運作的基礎。
2、ABO模式應注重對建設經營單位的考核。在實操過程中，ABO模式實行機制的設定、政府對建設經營的考核方式、指標等，都需要有具體管理辦法和操作指南來合理化推進、合法化實施以及后續合規化指導。
3、防止ABO模式增加政府隱性債務。ABO模式的《授權經營協議》雖然讓第三方金融機構能更好的審核被授權經營企業的資信，但有地方政府作為授權方，仍容易使得第三方金融機構將政府視為隱性擔保方，如果平臺公司利用《協議》去融資，獲取的資金與其他項目混用，這將模糊ABO模式的交易邊界，從而扭曲交易雙方的行為，變相增加政府債務。
4、合理規范采用ABO模式。目前，平臺公司的歷史遺留性債務過多，ABO模式是平臺公司轉型和緩解存量債務壓力的現實需要，但筆者不建議對該類模式進行大肆推廣。對于政府日常性支出項目（如公路養護、綠化維護等），該類項目可形成穩定收入和現金流來源，緩解債務壓力，因此建議該類項目及納入政府預算范圍的資本性支出項目采用ABO模式；而未納入政府預算的資本性支出項目若采用ABO模式，則仍然是政府為平臺公司融資隱性擔保，從而增加政府的隱性債務，加大政府債務負擔，因此未納入政府預算的資本性支出項目謹慎采用ABO模式。
作者：蔡蓉粵湖南華倫咨詢有限公司研究院
來源：PPP知乎
轉載自：信貸白話
