PPP項目合同是在長達10-30年的合作期限內，政府方和社會資本方主張權利、履行義務的重要依據和項目順利實施的有力保障，PPP項目合同對整個項目的影響可以說是“極端”重要。為此，財政部財金（2016）92號文《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》第十六對政府審核PPP項目合同提出了規范和要求：在PPP項目合同在項目采購公示結束后、正式簽署前，應經行業主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核后，報本級人民政府批準。
PPP項目合同不但內容復雜、條款龐雜，對審核機構和審核人員的專業水準、從業經驗、敬業精神、細心程度等要求很高，因此，在審核過程中應該“嚴加小心、格外用心”.下面筆者就結合自己的工作實踐談談政府審核PPP項目合同的關鍵問題。
一、PPP項目合同中容易出現的主要問題
1、篇章結構混亂
沒有嚴格按照規范性文件的要求，尤其是財政部“合同指南”要求的內容去清晰地表述，對整個合同涉及到的重多問題不進行歸類，一個問題散落在在合同的不同章節不同之處，讓人難以理解也很費解。
2、主要內容缺失
PPP項目合同是明確政府與社會資本在未來若干年合作期內權利義務的基礎和保障，為此，應對保障項目順利實施的主要內容予以明確。但很多的PPP項目合同恰恰就缺少了主要合同內容，如：各方權利義務、付費機制、運營條款、績效考核、合同變更、履約擔保等。為未來合同的履行埋下很多隱患。
3、邊界條件不清
PPP項目的邊界條件中，權利義務邊界主要是明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。交易條件邊界主要是明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。履約保障邊界主要是明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調整銜接邊界主要是明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施等。以上這些都構成了PPP項目合同得以順利實施的保障，但實踐中，很多的合同，對此要么沒有約定，要么不明確約定。導致一些事關合同履行的重要事項不清不明，一旦雙方發生糾紛或矛盾，根本找不到合同條款依據。
4、付費機制含糊
PPP項目建設完成后政府方如何付費？付多少費？社會資本方（項目公司）的回報如何計算？來源和支付方式？等等這都是合同雙方最為關注的問題，也是PPP項目合同的核心條款。但多數的合同對此條款的表述就是一句話或一個簡單的計算公式描述（很多公式也是值得商榷的的），沒有建立一個完整的“付費機制”對此明確，如：付費來源、付費計算公式、付費方式等等。這就為今后的合同履行帶來埋下了很大的風險和隱患。
5、績效考核虛化
績效考核事關政府付費，一個PPP項目如何進行績效考核，績效考核如何在合同中約定？對合作雙方都是非常重要和關鍵的。但很多的PPP項目合同對此約定就是形式化，或者直接套用實施方案中的績效考核內容，或者套用其他PPP項目的模板，根本對此不加思索：如何約定績效考核，如何讓考核指標和方案更具合理和可操作性，如何與政府付費掛鉤等，均沒有在合同中有所體現，這同樣也是合同的巨大風險。
6、違約責任不明
多數合同在履行過程中都會出現一方一般違約或嚴重違約的行為，PPP項目合同也不例外。對違約行為的認定及違約責任的承擔進行明確約定，是保護守約方權利和合同順利履行以及矛盾及時化解的重要途徑和方法。但實踐中很多PPP項目合同對此約定非常不清，對違約行為的承擔結果就一句話“承擔違約責任”.至于承擔何種違約責任，方式是什么（支付違約金、賠償損失、終止合同等），具體多少？如何承擔等等都不進行細致約定，等于是對違約責任的約定沒有承擔后果，最終導致一方出現違約行為時，守約方無法真正保護自己的權利。
以上問題也是政府方審核合同時應重點關注的主要事項，財政部財金（2016）92號文《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》第十七條對此也作出了較為明確規定：合同審核要對照審核實施方案、要有物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及采購文件，檢查合同是否發生實質性變更；重點審核合同是否滿足以下內容要求：
1、合同應當根據實施方案中的風險分配方案，在政府與社會資本雙方之間合理分配項目風險，并確保應由社會資本方承擔的風險實現了有效轉移；
2、合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤；
3、合同應當綜合考慮項目全生命周期內的成本核算范圍和成本變動因素，設定項目基準成本；
4、合同應當根據項目基準成本和項目資本金財務內部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔；
5、合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和程序，作為項目合作期限內行業主管部門和財政部門執行補貼或收費定價調整的依據。
二、政府對PPP項目合同審核的關鍵點
實踐中，基于PPP項目較強的專業性，有的政府和項目實施機構因為缺少PPP專業人員，一定程度上掌握不了PPP項目合同審核的要點和關鍵。除以上規定應在合同審核時嚴格遵照執行外，鑒于PPP項目合作期限長、投資數額大、風險不可控、合同內容復雜等多種因素，筆者建議：作為項目實施機構和財政部門，在實踐中對PPP項目合同時還應重點關注以下合同主要內容：
1、關于融資條款，應重點審查：關于股東出資以及資本金到位的時間、數額及相應違約責任約定是否清晰可行；社會資本方提供的投資計劃及融資方案是否能夠落實；項目的總投資控制、投融資監管及違約責任等事項是否約定明確；
2、關于建設條款，應重點審查：工程建設范圍、標準、總投資控制、進度安排、質量要求、安全要求，工程變更管理，工程交竣工驗收、工期延誤、工程保險等事項是否約定，調價機制是否充分合理；
3、關于運營條款，應重點審查：有無約定運營維護的內容、標準、基本要求、如何考核；運營期限中對設施設備的保養、維護、大中小修等如何約定；約定運營期保險、政府監管、運營支出及違約責任等事項；
4、關于付費機制條款，應重點審查：有無項目定價和調價機制，以及變更和調整機制；有無明確付費的來源、付費公式、支付時間及流程，付費公式是否合理可行；有無明確：無論建設期還是運營期的政府付費及缺口補助，均應與績效考核掛鉤；
5、關于績效考核條款，應重點審查：建設期及運營期績效考核設置的考核內容、考核方法、考核指標及考核流程和考核結果的應用等事項，是否合理且可執行；是否約定了建設期、運營期的績效考核結果均應作為政府付費及支付補貼的依據。
6、關于股權轉讓條款，應重點審查：在PPP項目合同中有無設置合理的關于股權退出的限制性條款或門檻條件；對社會資本方股東的股權抵押、質押等是否有明確限制或約定；轉讓股權是否把把征得政府方同意作為前提生效條件；是否約定了股權受讓人相應的資質條件，是否對包括PPP基金在內的產業發展類基金等的進入保留了“入口”等。
7、關于移交資產，應重點審查：審查政府向社會資本主體移交托管資產的范圍、托管形式（有償還是無償）、移交程序及違約責任等。社會資本主體向政府移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程序、質量保證及違約責任等。
8、關于合同變更，應重點審查：合同變更提出的時間是否合規可行（建設期及運營期，一般在建設期內不允許提出變更）；有無約定變更應經政府的批準；有無明確合同變更后新增（減）投資和相應運營費用的責任主體以及變更后價款的來源。
9、關于合同解除，應重點審查：合同的退出機制是否可行，合同解除事由、解除程序以及合同解除后的清算、項目移交等事項是否在合同中明確約定。
10、關于提前終止，應重點審查：合同中有無明確約定PPP項目合同可以提前終止的詳細情形，提前終止后的提前移交范圍和程序，提前終止如何進行補償的計算方法，以及導致提前終止的違約責任承擔方式。
PPP項目合同是明確政府及社會資本雙方權利義務和責任的重要依據，更是PPP項目在全生命周期內能順利實施的基礎和保障，PPP項合同的簽訂和履行兼具長期性、疑難及復雜性，作為合同一方的政府，對其審核把關的重要性不言而喻，筆者希望通過此文能對政府方審核合同有所幫助和借鑒。
