我國自20世紀90年代開始試點招投標制度，尤其自1999年《招標投標法》頒布以來，招投標行業(yè)取得了突飛猛進的發(fā)展。時至今日，法律與政策規(guī)制日益健全，招投標制度在構(gòu)建我國社會主義市場經(jīng)濟體制中發(fā)揮了重要作用。當前，隨著法律體系日趨成熟，所需規(guī)制和調(diào)整的實體性內(nèi)容逐漸增多，而《招標投標法》作為程序法，僅依靠其程序性調(diào)整能力已突顯乏力。當前，招投標行業(yè)尤其是在行政監(jiān)管方面已暴露出了若干問題，包括：市場主體交易活力不足、監(jiān)管便利化趨勢增強、法律與政策規(guī)制設(shè)計日趨復(fù)雜等。自2013年以來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為我國經(jīng)濟工作發(fā)展的主線，招投標行業(yè)發(fā)展所暴露出的問題在一定程度上與新時代改革要求不相適應(yīng)。明確行業(yè)改革方向與原則，解決行業(yè)面臨的問題，有序推進行業(yè)改革，已顯得十分緊迫。招投標行業(yè)改革將成為我國全面深化總體改革的重要組成部分。
一、新時代我國改革政策總體要求
2017年，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(簡稱《報告》)中指出，堅持全面深化改革，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，堅持新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、深化依法治國實踐、深化機構(gòu)和行政體制改革�！秷蟾妗肥切聲r代描繪中國改革的綱領(lǐng)性文件，為招投標行業(yè)改革指明了方向。
2013年，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)指出，市場在資源配置中起決定性作用。要求完善現(xiàn)行經(jīng)濟制度，提出加快完善現(xiàn)代市場體系，將如何處理政府與市場的關(guān)系作為改革的核心問題�！稕Q定》為行業(yè)改革提出了具體要求。
2015年，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議，研究經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革和城市工作，做出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重要指示，并在2016年第十二次會議上進一步研究了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案。
同年，中共中央《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(簡稱《意見》)強調(diào)：進一步轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，建立完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通、職能轉(zhuǎn)變到位、政府行為規(guī)范、宏觀調(diào)控有效、法治保障健全的新型投融資體制�！兑庖姟窞樾袠I(yè)改革描繪了具體解決方案。
可以說，《報告》《決定》《意見》共同形成了招投標行業(yè)改革的頂層設(shè)計思想。圍繞上述文件精神，國務(wù)院辦公廳于2017年頒布了《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕19號)，對招投標行業(yè)的改革發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。
二、招投標行業(yè)面臨的主要問題
當前，招投標行業(yè)發(fā)展所面臨的問題主要集中在招投標交易主體行為、行政監(jiān)管規(guī)則與導(dǎo)向及法律、政策規(guī)制設(shè)計三個主要方面。厘清這三方面問題的根源是細化制定改革方案、有效推進改革進程的前提，才能使行業(yè)改革過程有的放矢。
1.招投標交易主體行為問題
(1)招標人對招投標活動缺乏正確認識。實踐中，招標人片面地認為其組織招標活動僅僅出于履行招標人法定義務(wù)，在招投標相關(guān)法律與政策規(guī)制文件日趨增多的情況下，促使招標人將幾乎大部分精力放在落實規(guī)制文件要求方面，而忽視了組織招投標競爭活動的固有目的。需要指出的是，招標人作為招標主體，通過招投標過程不僅旨在完成締約過程，更是為了通過競爭方式優(yōu)選中標人，明確標的價格，實現(xiàn)各類履約訴求等�？梢哉f，招標人對招投標活動片面的認識是限制其交易能動性和阻礙其釋放交易活力和潛能的障礙。
(2)招標代理機構(gòu)服務(wù)能力有待提升。在建設(shè)工程領(lǐng)域，招標代理為招標人組織開展勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等招標活動。在服務(wù)范圍上，僅圍繞招標程序提供服務(wù)。在服務(wù)深度上，則側(cè)重協(xié)助招標人履行招標程序，而缺乏對服務(wù)過程的深度定制。服務(wù)缺乏與項目特點的有效結(jié)合，未能針對締約環(huán)節(jié)特性進一步拓展業(yè)務(wù)鏈。尚不具備站在全過程管理視角提供服務(wù)意識，對招標人出于專業(yè)化項目管理要求的執(zhí)行與落實能力有待提升。
2.行業(yè)監(jiān)管規(guī)則與導(dǎo)向問題
(1)監(jiān)管便利化與本位主義嚴重。部分專業(yè)或行業(yè)領(lǐng)域的招投標行政監(jiān)管部門過渡細化法律與政策規(guī)制文件，過度行使過程文件備案監(jiān)管的裁量權(quán)。站在監(jiān)管本位視角，單方面追求監(jiān)管的效率與便利而忽視了招投標交易主體利益，未能尊重主體合理合法的締約交易訴求。在一定程度上壓縮了締約交易主體自由度。此外，還出現(xiàn)過度細化監(jiān)管規(guī)則、煩瑣設(shè)置市場交易約束條件、注重過程文件形式化而非實質(zhì)上的監(jiān)管審查等情形。上述情況，給招投標締約雙方尤其是招標人帶來了沉重的負擔，在一定程度上對市場交易造成干擾，為釋放主體交易潛力和自由增添了障礙�？梢哉f，上述監(jiān)管情形歪曲了《招標投標法》立法初衷，不利于招投標活動在市場經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮建設(shè)性作用。
(2)優(yōu)選方法趨同構(gòu)成優(yōu)選壁壘。在工程建設(shè)領(lǐng)域，建筑交易市場已發(fā)展壯大，特別是施工企業(yè)數(shù)量規(guī)模已相當龐大。然而，由于各招標項目幾乎均采用了相似的資格預(yù)審辦法或評標辦法，而對項目特點考慮不足，缺乏有針對性地選擇評審要素，從而使得各類項目優(yōu)選過程高度相似，項目中標人具有高度趨同性。加之歷經(jīng)多年招投標交易，一部分“良好”響應(yīng)評標辦法的企業(yè)長期活躍在市場中，形成了中標優(yōu)勢群體。而其他企業(yè)則相對受到一定排斥。筆者稱該現(xiàn)象為“優(yōu)選壁壘”。壁壘的形成是優(yōu)選方式缺乏多樣性造成的，是扼殺市場交易活躍性的殺手。趨同的優(yōu)選方法阻礙了市場交易多元化發(fā)展，招投標方式淪為向特定中標優(yōu)勢群體發(fā)包的工具手段。
3.有關(guān)法律與規(guī)制設(shè)計的問題
(1)法律頂層設(shè)計存在局限�！墩袠送稑朔ā纷鳛槌绦蚍�，嚴格講是對招投標活動中的程序性內(nèi)容做出規(guī)制，以其為核心的法律體系則在規(guī)制和調(diào)整招投標程序性內(nèi)容方面發(fā)揮著重要作用。然而，實踐中，招投標活動涉及內(nèi)容十分廣泛，僅招標文件編制方面就涉及大量實體內(nèi)容。為確保招投標活動正常開展，僅依靠程序規(guī)制則存在局限。為此，筆者建議《招標投標法》修訂應(yīng)適當考慮增加對實體性內(nèi)容規(guī)制，從而為合理規(guī)范和引導(dǎo)主體交易行為，激發(fā)主體潛力與能動性以及市場交易活力創(chuàng)造條件。需指出，締約與履約過程存在著直接聯(lián)系，可以說履約成敗很大程度上以締約合理性為前提。為此，招投標作為重要締約過程，招標人與投標人在分別形成承諾與要約的過程中，其本意是以履約為目的，而《招標投標法》僅站在締約階段，未能實現(xiàn)從履約視角規(guī)制招投標活動，致使締約與履約過程在一定程度上脫節(jié)。尤其對工程建設(shè)項目而言，站在全過程管理的履約視角組織締約是必要的。
(2)法律與政策規(guī)制欠平衡。2000年，國務(wù)院頒布《有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工意見的通知》(國辦發(fā)〔2000〕34號)，形成了國家發(fā)展改革部門牽頭，各級行政主管部門分管的招投標行業(yè)監(jiān)管格局。雖然各部門圍繞各自所分管行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域特點相繼頒布了法律與政策規(guī)制文件，但總體來看并不平衡。首先，文件規(guī)模數(shù)量不均衡，如房屋建筑工程及市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的規(guī)制文件內(nèi)容豐富、數(shù)量規(guī)模相對較大，而有些領(lǐng)域則規(guī)制數(shù)量規(guī)模很小。其次，在同一類型規(guī)制文件方面，有些主管部門已就某些內(nèi)容進行規(guī)制，而有些主管部門則監(jiān)管缺位而致使規(guī)制空白。再次，即便是針對同類型規(guī)制文件，其內(nèi)容也存在較大差異，不僅是因為行業(yè)領(lǐng)域特點導(dǎo)致，還主要表現(xiàn)在語言表述、行文邏輯上及內(nèi)容完整性等諸多方面的不同。此外，由于我國地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異，招投標地方規(guī)制文件頒布情況也欠平衡。上述情形，為整體統(tǒng)一和規(guī)范招投標行業(yè)造成了障礙，突顯出行業(yè)規(guī)制頂層設(shè)計及行業(yè)總體監(jiān)管統(tǒng)籌的不足。
三、行業(yè)發(fā)展局限與問題根源
上述問題突顯了招投標行業(yè)發(fā)展存在一定局限，而局限性正是導(dǎo)致問題產(chǎn)生的重要根源。筆者認為，招投行業(yè)的發(fā)展主要存在如下三方面局限性。
1.局限與根源一
以規(guī)制束縛手段強化主體行為監(jiān)管與強調(diào)激發(fā)釋放主體交易自由之間的矛盾。從行政主管部門即監(jiān)管主體視角，一方面希望通過完善法律與政策規(guī)制方式規(guī)范交易主體行為，而另一方面又希望激發(fā)其積極性，交還主體自主實施交易的權(quán)利。對于工程建設(shè)項目而言，作為建設(shè)單位的招標人承擔著項目建設(shè)主體責任，理應(yīng)擁有建設(shè)主體相關(guān)權(quán)利與義務(wù)，建設(shè)單位具有針對項目建設(shè)管理的強烈利益與訴求，從而對締約過程的合理性和科學性予以高度關(guān)切。而行政監(jiān)管部門卻非建設(shè)責任主體，無須承擔建設(shè)管理責任，而僅注重對交易合法性負有監(jiān)管責任。為此，招投標活動監(jiān)管主體責任與交易主體利益、訴求如何實現(xiàn)統(tǒng)一成為突破這一局限的根源所在。
2.局限與根源二
新時代對招投標交易全面規(guī)制的迫切需要，與當前《招標投標法》體系調(diào)整能力不足之間的矛盾。新時代強調(diào)市場對資源配置的決定性作用，激發(fā)市場活力，從而迫切需要對招投標活動各方面進行規(guī)制，尤其圍繞捍衛(wèi)交易主體利益與訴求更需通過監(jiān)管合理引導(dǎo)主體行為，并采取有效措施維護主體正當交易利益，只有立足以交易主體訴求為中心，才能實現(xiàn)對交易主體潛能的釋放，順應(yīng)改革發(fā)展的總體需要。為此，行政主管部門針對招投標交易進一步完善實體內(nèi)容規(guī)制成為突破這一局限的根源所在。
3.局限與根源三
招投標活動優(yōu)選機制單一，與項目優(yōu)選的多元化需求之間的矛盾。當前招投標活動的優(yōu)選過程分為資格預(yù)審和評標兩環(huán)節(jié)。而資格預(yù)審與評標所普遍采用的方法為百分制綜合評審方法。在建設(shè)工程領(lǐng)域，尤其對于房建及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的施工與監(jiān)理招標，評審方法已經(jīng)被固化到強制實施的標準文本中。需要指出的是，由于招標項目屬性不同、建設(shè)單位擬采取的管理理念的差異，以及項目所處環(huán)境條件迥異，使得在中標人優(yōu)選問題上，已經(jīng)呈現(xiàn)追求多元、差異化評審需求的趨勢，而單一性評審方法已不能滿足上述需求。為此，主管部門應(yīng)基于招標人根據(jù)項目實際需要自行設(shè)定優(yōu)選機制的自由成為突破這一局限的根源所在。
四、行業(yè)改革的必要性
1.釋放交易主體潛能的需要
通過行業(yè)改革，進一步明確招標人與投標人在締約交易中的重要地位。尤其在工程建設(shè)領(lǐng)域，進一步發(fā)揮招標人的建設(shè)主體作用。賦予交易主體更高的自由度，注重從履約視角對締約監(jiān)管與規(guī)制實施改革。引導(dǎo)主體充分利用招投標締約交易過程滿足自身利益訴求與需要。針對標的特點引導(dǎo)形成多元化優(yōu)選機制。為使招投標真正發(fā)揮交易作用，實現(xiàn)履約效果與目的，要著力以主體利益為中心，樹立以服務(wù)為目的的監(jiān)管導(dǎo)向，避免監(jiān)管尺度越界，簡化交易規(guī)則，優(yōu)化監(jiān)管規(guī)制，徹底釋放交易潛能。
2.完善現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的需要
招投標是實現(xiàn)市場準入的重要方式，是交易主體間雙向選擇的重要過程。建立統(tǒng)一開放、有序競爭的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系依托招投標行業(yè)的改革，有必要從正確引導(dǎo)交易主體行為入手，從頂層設(shè)計上優(yōu)化招投標程序。將交易主體信用作為重要考量因素，構(gòu)建交易信用監(jiān)管體系。改革過程有必要將招投標活動過程著力向著構(gòu)建現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系目標靠攏，提升市場的資源配置效率與質(zhì)量，切實明晰政府與市場的關(guān)系。
3.發(fā)揮政府投資帶動作用的需要
招投標方式是政府投資項目廣泛采用的交易手段，招投標行業(yè)監(jiān)管更是政府投資項目行政監(jiān)管的重要組成部分，也是加強政府投資事中、事后監(jiān)管的重要抓手。招投標行業(yè)改革有必要從政府投資的重點行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域入手，發(fā)揮改革試點效應(yīng)。政府投資帶動作用不僅體現(xiàn)在對社會投資所帶來的積極性影響方面，也體現(xiàn)在對項目管理過程的規(guī)范化引導(dǎo)中，更體現(xiàn)在對項目實施效果的示范性作用方面。招投標行業(yè)涉及政府投資所帶動和影響的諸多方面。只有立足發(fā)揮政府投資帶動作用，才能使得我國社會總體改革更見成效。
4.提升綜合服務(wù)監(jiān)管水平的需要
招投標作為政府監(jiān)管重要領(lǐng)域，在“放管服”改革中將發(fā)揮積極作用。針對非政府投資項目，招投標改革應(yīng)進一步探索如何釋放監(jiān)管權(quán)限。對于政府投資項目，應(yīng)找準重點與關(guān)鍵，著力變革監(jiān)管方式方法。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，梳理定位監(jiān)管原則與方向。建立招投標交易大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”構(gòu)建招投標數(shù)據(jù)與交易平臺，實現(xiàn)在線監(jiān)管，一站式全流程服務(wù)。深入推進電子招投標制度，進一步將交易與監(jiān)管服務(wù)有機結(jié)合。
5.推進法治中國建設(shè)的需要
招投標活動涉及相關(guān)法律、法規(guī)十分廣泛。伴隨著行業(yè)改革，《招標投標法》修訂十分迫切。要進一步完善招投標行業(yè)法制建設(shè)，從頂層設(shè)計上重新定位、優(yōu)化法律政策規(guī)制體系。要促進《招標投標法》體系與其他法律體系的有效銜接與融合。通過法律體系的進一步調(diào)整實現(xiàn)“放管服”改革目標。規(guī)范行業(yè)監(jiān)管，尤其需加強對監(jiān)管行為自身的規(guī)制，完善監(jiān)管與執(zhí)法依據(jù)，強化執(zhí)法監(jiān)督力度。
6.創(chuàng)新社會治理體制的需要
在具體招標項目中，相比招標人而言，潛在投標人眾多。尤其對于重大項目而言，招投標活動具有廣泛的社會關(guān)注與參與度。即便是非交易主體的社會大眾也具有對招投標活動關(guān)注甚至參與的權(quán)利。典型的，對于社會影響力大的項目，其招投標過程必然引起廣泛社會關(guān)注，從而進一步形成社會監(jiān)督氛圍。新時代行業(yè)改革，就是要在社會自我治理體制方面著力創(chuàng)新，充分發(fā)揮社會大眾、輿論、公共媒體的監(jiān)督作用，借助行業(yè)團體組織等多元社會力量共同構(gòu)筑行業(yè)自律和良性發(fā)展環(huán)境。筆者相信，招投標行業(yè)必將成為社會治理的重要陣地。
五、結(jié)束語
在新時代中國特色社會主義思想指引下，招投標行業(yè)改革應(yīng)與當前我國改革政策總體要求保持一致。應(yīng)正確審視當前行業(yè)所面臨的主要問題，厘清根源、堅定改革的信念，從變革行業(yè)監(jiān)管入手，集中精力修訂《招標投標法》，優(yōu)化制度與政策規(guī)制，力爭釋放交易主體活力與潛能，發(fā)揮招投標對市場交易的貢獻力，最終助力實現(xiàn)我國“放管服”改革以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總目標。
作者：吳振全
作者單位：北京市工程咨詢公司
來源：《招標采購管理》
